CO₂-Preis - Steuer-Instrument für nachhaltigen Klimaschutz

CO₂ – Kohlendioxid – entsteht bei den meisten Verbrennungsprozessen organischer Substanzen wie Kohle, Öl, Benzin aber auch beim Verbrennen von Holz oder anderer Biomasse. Kohlendioxid ist aber ein wichtiger Treiber des menschengemachten Klimawandels. Seit dem Beginn der Industrialisierung vor etwas mehr als 200 Jahren ist die Konzentration an CO₂ in unserer Atmosphäre deutlich angestiegen. Die erhöhte Konzentration des Gases in der Atmosphäre führt dazu, dass sich der natürliche Treibhauseffekt verstärkt.

CO₂-Bepreisung macht Emission unattraktiv

Ein Mittel, um den CO₂-Ausstoß zu reduzieren, besteht darin, die lange Zeit kostenlose Emission mit einem Preis zu versehen. Die Grundidee: Die zusätzlichen Kosten sorgen dafür, dass Industrie und private Nutzer auf weniger CO₂-emittierende Verfahren und Prozesse gelenkt werden. Oder um es mit einem Beispiel deutlich zu machen – Wenn die Ölheizung aufgrund des CO₂-Preises immer teurer wird, nimmt gleichzeitig die Attraktivität der Wärmepumpe zu, deren Betrieb kein bzw. wenig Treibhausgas freisetzt.

Der CO₂-Preis ist also eine Art Verschmutzungsrecht, mit dem die Inanspruchnahme von Ressourcen abgegolten wird. So wie heute niemand mehr sein Schmutzwasser einfach in den nächsten Fluss leiten kann, soll verhindert werden, dass die Atmosphäre mit CO₂-Emissionen verschmutzt und als „Deponie“ für langlebige Treibhausgase genutzt wird. Wie beim Wasser lässt sich das zum einen durch technische Maßnahmen (Abwasserklärung oder CO₂-Capture) erreichen oder durch einen Preis, der die Verschmutzung zu einem wirtschaftlichen Faktor macht. Durch die zusätzlichen Kosten wird z.B. ein Produkt verteuert und somit sinken seine Chancen, erfolgreich am Markt zu bestehen. Wird die Menge an CO₂-Emissionen bei der Herstellung gesenkt, sinken die Produktionskosten und das Produkt kann günstiger oder mit mehr Gewinn verkauft werden. Der CO₂-Preis soll also über die typischen Marktmechanismen die Emissionen des Treibhausgases senken.

Ja. CO₂-Preis und CO₂-Steuer sind nicht dasselbe, auch wenn sie beide darauf abzielen, den Ausstoß von Treibhausgasen zu reduzieren.

Eine CO₂-Steuer ist ein festgelegter Betrag, den Unternehmen oder Verbraucher für jede Tonne CO₂ oder CO₂-Äquivalent zahlen müssen, die sie ausstoßen. Die Regierung legt die Höhe der Steuer fest und kann sie über die Zeit anpassen, um die gewünschten Emissionssenkungen zu erreichen.

Mit der Einnahme aus dieser Steuer werden dann z.B. Umweltprojekte finanziert, die Steuereinnahmen fließen in den Gesamttopf oder sie werden z.B. in Form eines sozialen Ausgleichs an die Bürger zurückgegeben.

CO₂-Preise spielen meist im Rahmen eines Emissionshandelssystems eine Rolle. Hier wird durch den Staat eine Obergrenze (ein "Cap") für die zulässigen Gesamtemissionen festgelegt. Die Emissionsrechte (oft als "Zertifikate" oder "Verschmutzungsrechte" bezeichnet) werden dann entweder versteigert oder an Unternehmen verteilt.

Unternehmen, die weniger emittieren als sie Zertifikate besitzen, können ihre überschüssigen Verschmutzungsrechte verkaufen. Unternehmen, die mehr emittieren, müssen zusätzliche Zertifikate kaufen.

Der Preis der Zertifikate wird durch Angebot und Nachfrage bestimmt. Dieser Preis stellt den "CO₂-Preis" dar. Wenn viele Unternehmen ihre Emissionen reduzieren und weniger Zertifikate benötigen, sinkt der Preis. Wenn es schwieriger ist, Emissionen zu reduzieren, steigt der Preis.

Beide Ansätze haben Vor- und Nachteile. Die CO₂-Steuer bietet mehr Preissicherheit, während der CO₂-Preis durch das Emissionshandelssystem mehr Sicherheit hinsichtlich der Höchstgrenze der Emissionen bietet.

Die Grundlagen für den Emissionshandel wurden bereits in den 1960er Jahren gelegt. Allerdings hat es bis zur Verabschiedung des Kyoto-Protokolls im Jahr 1997 gedauert, bis weltweit Emissionshandels-Systeme eingeführt wurden. Allerdings gibt es derzeit noch 17 verschiedene Systeme nebeneinander, so z.B. in den USA, China und der EU. Akteure wie die Weltbank versuchen, die verschiedenen Emissionshandelssysteme zusammenzuführen.

Das europäische Emissionshandelssystem

Vorreiter bei der Einführung eines Emissions-Zertifikate-Handels war die EU. Im Jahr 2005 wurde das europäische Emissionshandelssystem (EU EHS, engl. EU ETS) als zentrales Klimaschutzinstrument der EU eingeführt. Das EU ETS gilt für Energieerzeuger, energieintensive Industriesektoren sowie den Luftverkehr und deckte im Jahr etwas mehr als 40 % der CO₂-Emissionen in der EU ab. Zukünftig soll es auch auf den Seeverkehrssektor, das Heizen von Gebäuden und den Straßenverkehr (ETS 2) ausgeweitet werden. Neben Kohlendioxid sind in den Emissionshandel seit 2013 auch Lachgas und perfluorierte Kohlenwasserstoffe einbezogen.

Neben den Mitgliedsstaaten der EU haben sich auch Norwegen, Island und Liechtenstein de, EU ETS angeschlossen, das Vereinigte Königreich ist nach dem „Brexit“ zum Ende 2020 wieder ausgeschieden.

Der Handel funktioniert nach dem „Cap & Trade“-Prinzip. Die beteiligten Staaten legen eine Obergrenze an Emissionen (Cap) fest und die entsprechende Menge an Emissionszertifikaten wird teilweise kostenlos ausgegeben, teilweise über Versteigerungen verteilt. Unternehmen können nach Bedarf weitere Zertifikate kaufen oder nicht benötigte Zertifikate verkaufen. Dieser Handel (Trade) führt dazu, dass der CO₂-Preis steigt und fällt, je nach Angebot und Nachfrage.

Die Obergrenzen für Emissionen werden in sogenannten Handelsperioden festgelegt. Die aktuelle, vierte Handelsperiode von 2021 bis 2030 zeichnet sich dadurch aus, dass die Obergrenze schneller abgesenkt wird als zuvor.

Entwicklung des CO₂-Preises in der EU

Während der CO₂-Preis aufgrund eines Überangebots an Zertifikaten lange Zeit bei wenigen Dollar lag, kam es nach einer Reform des EU ETS im Jahr 2017 zu einem deutlichen Anstieg. Anfang 2023 erreichten die Zertifikatspreise die 100-Euro-Marke. Ursache waren die schrittweise Einbeziehung weiterer Industriesektoren und die Verschärfung der Emissionsobergrenze. Dies hatte eine Reduktion des Angebots an Zertifikaten zur Folge.

Grundsätzlich sind sich die Experten aber einig, dass dieser Preis zu niedrig ist, um die Dekarbonisierung der Weltwirtschaft nennenswert voranzutreiben. Global lag der Durchschnittspreis im Jahr 2021 bei gerade einmal 4 Dollar pro Tonne. Ein Preis von 75 Dollar wäre laut dem Internationalen Währungsfonds erforderlich, um die CO₂-Emissionen mit den Zielen des Pariser Klimaabkommens in Einklang zu bringen.  Jüngste Studien zeigen sogar, dass ein CO₂-Preis von 100 bis 160 Dollar erforderlich ist, um die globale Erwärmung auf 1,5°C zu begrenzen.

Fit for 55 – Reduktion der Treibhausgase um 55 %

Ende 2022 einigten sich die Mitgliedsstaaten des EU ETS auf eine Reform des Emissionshandels. Ziel ist es, den Netto-Ausstoß von klimaschädlichen Treibhausgasen wie CO₂ bis 2030 im Vergleich zu 1990 um mindestens 55 Prozent zu verringern. Die Reform wird durch ein umfassendes Maßnahmenpaket bekleidet (Fit for 55). Das 55 %-Ziel ist zudem Teil des 2021 beschlossenen Europäischen Klimagesetzes, wodurch die Senkung der Treibhausgas-Emissionen zur rechtlichen Verpflichtung für die Mitgliedsstaaten wird. Laut den Daten der Statistikbehörde Eurostat von 2020 hat die EU ihre CO₂-Emissionen bisher um 33 Prozent gegenüber 1990 verringert, wobei die Corona-Pandemie einen deutlichen Effekt zeigte. Mittlerweile sind die Emissionen wieder auf dem Niveau der Zeit vor der Pandemie und sie steigen weiter an.

Bislang erhalten europäische Unternehmen noch immer kostenlose Zertifikate, um keinen wirtschaftlichen Nachteil gegenüber den Herstellern aus Ländern zu haben, in denen es keine oder nur sehr günstige CO₂-Preise gibt. Bis 2034 soll diese Regelung schrittweise auslaufen. Im Gegenzug sollen auch Unternehmen von außerhalb „CO₂-Zölle“ zahlen, wenn sie ihre Waren in der europäischen Gemeinschaft verkaufen (sogenannter CO₂-Grenzausgleich).

Als ein Vorreiter für die Bepreisung von CO₂ gilt Schweden, das bereits 1991 eine entsprechende Steuer eingeführt hat, die seitdem kontinuierlich angehoben wird. Die erste CO₂-Steuer weltweit gab es jedoch in Finnland, bereits ein Jahr zuvor. Einen CO₂-Preis gibt es in Europa auch in Polen, Dänemark, Slowenien, Estland und Lettland, der Schweiz, Irland und dem Vereinigten Königreich, Frankreich sowie Österreich. In Deutschland wurde zwar bereits seit Mitte der 1990er Jahre über eine CO₂-Steuer diskutiert, gesetzlich festgeschrieben wurde sie allerdings erst im Klimapaket von 2019 und eingeführt im Jahr 2021. 

Auch wenn viele europäische Länder mittlerweile einen CO₂-Preis eingeführt haben, so unterscheidet sich dieser von Land zu Land. In Schweden ist er besonders hoch (118 € pro Tonne CO₂), in Estland sehr niedrig (ca. 2 € pro Tonne). Deutschland liegt mit 30 Euro noch im unteren Bereich, doch die aktuelle Bundesregierung plant eine Erhöhung. Zum 1. Januar 2024 soll der CO₂-Preis auf 40 Euro pro Tonne steigen. 

Das eigenommene Geld fließt in den Klima- und Transformationsfonds, ein Sondervermögen des Bundes. Über diesen Fond investiert der Bund in den klimagerechten Umbau, zum Beispiel in die energetische Gebäudesanierung, die Dekarbonisierung der Industrie und den Ausbau der Elektromobilität.

Die CO₂-Steuern nehmen wir als Kunden nicht direkt wahr, sondern als Preisaufschläge auf bestimmte Waren, so zum Beispiel auf die fossilen Kraftstoffe. Diese bestehen zum überwiegenden Teil aus sogenannten Kohlenwasserstoffen; chemische Verbindungen aus langen Kohlenstoffketten oder Kohlenstoffringen und Wasserstoff. Bei der Verbrennung entsteht neben Wasser das Treibhausgas Kohlendioxid. Die Menge an freigesetztem Kohlendioxid ist abhängig von der Menge an im Kraftstoff enthaltenen Kohlenstoff. Wenn ein Fahrzeug einen Liter Benzin verbraucht, stößt es etwa 2,37 Kilogramm CO₂ aus. Wurde Diesel getankt, sind es 2,65 Kilogramm CO₂.

Kostet die Tonne CO₂ 30 Euro, entspricht das einem Preisaufschlag von etwa 7,1 bzw. 8,0 Cent pro Liter. Bei 40 Euro pro Tonne – dem Wert, auf den der CO₂-Preis im Januar 2024 steigt – sind es bereits 9,5 bzw. 10,6. Ähnliche Rechnungen ließen sich für Erdgas, Heizöl oder andere fossile Energieträger aufstellen, die alle durch den CO₂-Preis verteuert werden. Das Ziel ist klar: Die höheren Kosten für Öl, Gas, Kohle, Benzin und Diesel sollen Konsumenten und Industrie dazu bewegen, auf erneuerbare Energien umzustellen, die gleichzeitig immer billiger werden.

Neben dieser direkten Verteuerung fließen die höheren Kosten für Treibstoffe, Heizung und Kühlung etc. auch in die Endpreise aller Produkte ein. Auch dadurch ergibt sich eine Lenkungswirkung: Regionale Waren, die nur über kurze Strecken transportiert und nicht gelagert werden müssen, werden deutlich weniger belastet. Das heißt, ihr Preis steigt nur moderat im Gegensatz zu den Waren, die um die halbe Welt zu uns kommen. Auch dadurch werden klimafreundliche Produkte und Verhaltensweisen lohnender und klimaschädliche entsprechend weniger attraktiv. 

Fördern und fordern, um CO₂-Emissionen zu senken

Unternehmen sollten sich frühzeitig mit der Dekarbonisierung ihres Geschäftsmodells beschäftigen und sich auf steigende Preise einstellen. Durch gezielte Förderung von Forschung und Entwicklung, langfristige ordnungsrechtliche Vorgaben und Marktanreize sorgt die Politik dafür, dass klimafreundliche Technologien erforscht, entwickelt und angewendet werden. Besonders CO₂-intensive Branchen wie die Zement- und Stahlindustrie werden zudem dabei unterstützt, klimafreundliche Technologien zu nutzen.

Die Einnahmen aus der CO₂-Steuer fließen in den Klima- und Transformationsfonds, ein Sondervermögen des Bundes. Das Geld investiert der Bund – gemeinsam mit den Einnahmen aus dem europäischen Emissionshandel in den klimagerechten Umbau in Deutschland, zum Beispiel in die energetische Gebäudesanierung, die Dekarbonisierung der Industrie und den Ausbau der Elektromobilität. Für 2024 sind Ausgaben von rund 57,6 Milliarden Euro vorgesehen, was einer Steigerung von zwei Dritteln im Vergleich zum Jahr 2023 entspricht.

Immer wieder werden Stimmen laut, die die Bepreisung von CO₂- und anderen Treibhausgas-Emissionen kritisieren. Aus der Industrie wird vor allem darauf hingewiesen, dass die CO₂-Preise die hiesige Produktion verteuern und somit international weniger wettbewerbsfähig machen. In diesem Zusammenhang wird auch immer wieder das Schreckgespenst einer Abwanderung ganzer Branchen und einer Deindustrialisierung Deutschlands an die Wand gemalt.

Andere Kritiker haben eher soziale Effekte im Blick. Danach könnten Menschen mit niedrigerem Einkommen durch die CO₂-Steuer unverhältnismäßig belastet werden, da sie einen größeren Anteil ihres Einkommens für Energie und Grundgüter ausgeben.

Nicht zuletzt zweifeln einige Kritiker daran, dass eine CO₂-Steuer der effizienteste Weg ist, um Emissionen zu reduzieren. Sie argumentieren, dass direkte Regulierungen oder Anreizsysteme wie das Emissionshandelssystem effektiver sein könnten. Hinsichtlich der Stromerzeugung zeigt eine Studie aus dem Jahre 2021, dass die CO₂-Bepreisung einen stärkeren Effekt auf die Höhe der CO₂-Emissionen hat, als die Förderung Erneuerbarer Energien durch das EEG.

In den kommenden Jahren wird der CO₂-Preis hohe Einnahmen in die Staatskassen spülen. Kritiker befürchten hier eine fehlende Zweckbindung der Einnahmen aus CO₂-Steuer und Emissionshandel, dass diese also nicht für den Klimaschutz eingesetzt werden, sondern in das allgemeine Steueraufkommen eingehen. Aktuell fließen die Einnahmen aus beiden Handelssystemen in den Klima- und Transformationsfonds, aus dem unter anderem Förderprogramme für die energetische Gebäudesanierung, Elektromobilität und EEG-Differenzkosten finanziert werden. Das Argument ist somit weitestgehend gegenstandslos.

Ein Kritikpunkt aus Sicht von Umweltaktivisten bezieht sich auf die Zuordnung von CO₂-Emissionen. Deren Reduktion ist bekanntlich das Hauptziel der CO₂-Steuer. Sinkende Inlands-Emissionen allein seien aber kein ausreichend genaues Maß für Erfolge beim Klimaschutz, so die Aktivisten. Statt territorialer sollten deshalb konsumbasierte Emissionen betrachtet werden. Deren Anrechnung würde gerade in vielen hochentwickelten Ländern zu deutlich höheren CO₂-Preisen führen.

Trotz der verschiedenen Kritikpunkte wird die CO₂-Bepreisung von vielen Experten und internationalen Organisationen als ein wesentliches Instrument zur Bekämpfung des Klimawandels angesehen. Die alleinige Lösung ist die CO₂-Steuer aber sicherlich nicht. In der Studie „Grenzen einer CO₂-Bepreisung“ von Greenpeace Deutschland heißt es dazu: „Verschiedene Expert:innen betonen zwar, dass der CO₂-Preis in der Klimapolitik eine zentrale Rolle einnehmen sollte (Edenhofer et al., 2019), da er als wichtiges Finanzierungsinstrument dienen kann. Jedoch reicht eine CO₂-Bepreisung alleine nicht aus, um die international verabredeten Klimaziele zu erreichen.“